近日，農(nóng)村承包地退出問題再次成為熱點(diǎn)。

起因是，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部答復(fù)全國人大代表建議時表示，將按照中央要求，指導(dǎo)地方在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，明確退出承包地農(nóng)戶的主體資格，穩(wěn)步探索建立農(nóng)戶承包地退出機(jī)制。

現(xiàn)有的農(nóng)村土地承包格局，是上世紀(jì)90年代“二輪”承包時確立的。當(dāng)時中國的城市化率剛剛超過30%，絕大多數(shù)人口仍然被束縛在土地上。

今天，中國城市化率已經(jīng)接近64%，農(nóng)業(yè)就業(yè)份額已經(jīng)降低到25%以下；如果進(jìn)一步考慮生產(chǎn)集中度水平，在農(nóng)業(yè)從業(yè)人員中，占比不超過5%的專業(yè)農(nóng)戶承擔(dān)了超過50%的產(chǎn)能，而且這一產(chǎn)能集中趨勢正日益加深。上述現(xiàn)象反映出的一個特征化事實(shí)是：現(xiàn)有的土地承包格局已經(jīng)與真實(shí)的土地經(jīng)營格局出現(xiàn)了嚴(yán)重的錯置。這是啟動進(jìn)城農(nóng)戶承包地退出改革的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

一、政策歷程

所謂農(nóng)村承包地退出，本質(zhì)上退出的是農(nóng)村土地承包權(quán)。而這項(xiàng)權(quán)利，實(shí)際是從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)轉(zhuǎn)化而來的。同樣性質(zhì)的，還有農(nóng)村宅基地資格權(quán)和集體資產(chǎn)股權(quán)等農(nóng)村權(quán)益。農(nóng)村土地承包權(quán)等各項(xiàng)農(nóng)村權(quán)益的退出并不是一項(xiàng)新政策，此項(xiàng)改革已經(jīng)討論了很長時間。

2015年，黨的十八屆五中全會明確，維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益。

2016年，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革啟動，明確提出要充分維護(hù)承包農(nóng)戶使用、流轉(zhuǎn)、抵押、退出承包地等各項(xiàng)權(quán)能。

2018年修訂的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，承包期內(nèi)，承包農(nóng)戶進(jìn)城落戶的，引導(dǎo)支持其按照自愿有償原則依法在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)或者將承包經(jīng)營權(quán)交回發(fā)包方。

2021年新修訂的《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定，國家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地。

除上述政策規(guī)定外，有關(guān)部門已在多個地區(qū)組織開展了多輪改革試點(diǎn)。2014年，第二批農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)中的四川省成都市、重慶市梁平縣、四川省內(nèi)江市市中區(qū)等三地開展了“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)自愿有償退出”試驗(yàn)。此后幾年間，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部又陸續(xù)組織上海、山東、寧夏、湖北等地的部分縣（市區(qū)），開展了農(nóng)村土地承包權(quán)退出試點(diǎn)。

2019年底，國家發(fā)展改革委等18部門印發(fā)的《國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)改革方案》提出，建立進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓退出農(nóng)村權(quán)益制度，探索其向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織退出承包地農(nóng)戶承包權(quán)、宅基地資格權(quán)、集體資產(chǎn)股權(quán)的具體辦法。從這一部署來看，農(nóng)村權(quán)益的“一攬子”退出將會成為未來改革的一個重要趨勢。

二、操作難題

從改革提出，到一系列改革試點(diǎn)，農(nóng)村土地承包權(quán)退出已經(jīng)走過了六個年頭，但此項(xiàng)改革仍未能充分破題。比如，此前在四川省成都市、重慶市梁平縣、四川省內(nèi)江市市中區(qū)三地開展的改革試點(diǎn)，由于種種原因難以深入。其中主要存在三方面問題：

（1）試點(diǎn)地區(qū)普遍采取了“長期退出”模式，而非“永久退出”模式。所謂“長期退出”，是允許農(nóng)戶將“二輪”承包期內(nèi)剩余期限的土地承包權(quán)退回村集體，但保留在下一輪土地承包時重新申請承包地的權(quán)利。這一改革思路具有明顯的局限性，為“二輪”承包到期后各方的再次博弈留下了尾巴，因此推行起來并不順暢。

（2）試點(diǎn)中土地承包權(quán)只能退還村集體，而不允許農(nóng)戶之間進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。這一約束的直接結(jié)果就是退地補(bǔ)償資金籌措困難，各地的補(bǔ)償資金都是以財(cái)政墊付為主，同時輔之以集體經(jīng)濟(jì)組織自籌、銀行融資等手段，不具有可持續(xù)性?！秶页青l(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)改革方案》中仍然延續(xù)了這一做法，即農(nóng)村權(quán)益的退出對象仍然只能是農(nóng)村集體，而不包括符合條件的其他農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。如果延續(xù)這一做法不加改變，資金問題仍然會是一個關(guān)鍵瓶頸，改革恐怕很難取得突破性進(jìn)展。

（3）試點(diǎn)中只對土地承包權(quán)退出進(jìn)行了部署，未對宅基地資格權(quán)、集體資產(chǎn)股權(quán)的退出統(tǒng)籌作出安排。這使得原本應(yīng)該整體推進(jìn)的改革被人為割裂。《國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)改革方案》已經(jīng)改進(jìn)了這一做法，對農(nóng)村權(quán)益的“一攬子”退出作出了部署，不過目前尚未見到成熟經(jīng)驗(yàn)。

三、改革建議

前面講過，農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地資格權(quán)、集體資產(chǎn)股權(quán)的背后，是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)。從深層次講，上述權(quán)利的退出，本質(zhì)上是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的退出，這就涉及到農(nóng)村集體所有制內(nèi)在屬性的更新。因?yàn)楝F(xiàn)行的農(nóng)村土地集體所有制在民法框架中屬于“總有制”，理論上是一種不可分割、不可解體、不可退出的集體制度。但要知道，嚴(yán)格意義的“總有制”，僅適用于簡單社會的農(nóng)業(yè)共同體，很難適應(yīng)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的要求。因此，從全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的角度出發(fā)，需要對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)制度作出適應(yīng)性變革，建立符合市場經(jīng)濟(jì)要求的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制。

只有明確了這一基礎(chǔ)性認(rèn)識，才能打破改革的意識形態(tài)束縛，從而在根本上破題農(nóng)村權(quán)益退出改革。

具體改革建議包括以下方面：

（1）大膽探索農(nóng)村權(quán)益“永久退出”機(jī)制。為避免土地承包關(guān)系的反復(fù)博弈，應(yīng)當(dāng)允許進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償“永久退出”農(nóng)村的各項(xiàng)權(quán)益。這個過程中，要把選擇權(quán)交給農(nóng)民，而非想當(dāng)然地認(rèn)為“農(nóng)民會隨意變賣土地”，因此必須“替民做主”。如果確實(shí)要采取一定的兜底措施，可以考慮給與農(nóng)民一定的“反悔權(quán)”，即允許退出農(nóng)村權(quán)益的進(jìn)城落戶農(nóng)民在一定期限內(nèi)以原有價格重新獲得土地承包權(quán)或者其他權(quán)益，當(dāng)然未必落實(shí)到原來的具體地塊上面。

（2）明確農(nóng)村權(quán)益承接主體的資格范圍。按照《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，承接退出的土地承包權(quán)的，既可以是農(nóng)民所屬的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，也可以是本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的其他成員。從法律邏輯一致性的角度講，宅地基資格權(quán)和集體資產(chǎn)股權(quán)也是同樣道理。但在改革試點(diǎn)工作中，還是只允許將相關(guān)權(quán)利退還村集體，而未設(shè)計(jì)成員間“退出—承接”的具體機(jī)制，這意味著法律規(guī)定實(shí)際成了一種“空制度”。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在答復(fù)全國人大代表建議時強(qiáng)調(diào)要“明確退出承包地農(nóng)戶的主體資格”，實(shí)際從改革操作性層面講，“明確承接主體的資格范圍”同樣重要。

（3）建立農(nóng)村權(quán)益退出改革的市場化框架。此項(xiàng)改革之所以長期難以破題，很重要的一點(diǎn)就是政府主導(dǎo)色彩濃厚，市場化機(jī)制未能建立起來。下一步改革中，要設(shè)計(jì)一套科學(xué)的市場化框架，推動農(nóng)村權(quán)益“退出—承接”主體間的自主談判和協(xié)商定價，政府主要發(fā)揮引導(dǎo)、監(jiān)管和保障作用。農(nóng)村改革40多年的經(jīng)驗(yàn)表面，在一個市場化的框架下，農(nóng)民會作出理性的選擇。這個經(jīng)驗(yàn)已成為顛撲不破的真理。

[作者陳明為中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所副研究員，主要研究領(lǐng)域?yàn)猷l(xiāng)村治理、土地制度、農(nóng)村改革，出版有《土地政治論》《直面中國種子問題》（主編）等。]