●黨絕對領(lǐng)導(dǎo)下的人民檢察制度創(chuàng)立90周年系列報(bào)道之四

公益訴訟檢察：凝聚共識，打造社會治理共同體

中國共產(chǎn)黨的歷史是接續(xù)創(chuàng)新的歷史。在習(xí)近平法治思想指引下，作為中國特色社會主義檢察制度的偉大創(chuàng)新，公益訴訟檢察在新時(shí)代全面依法治國的背景下應(yīng)運(yùn)而生，成為法治軌道上助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，也成為世人矚目的解決“公地悲劇”世界難題和公益司法保護(hù)的中國智慧和中國方案。

這項(xiàng)工作，是黨運(yùn)用法治方式領(lǐng)導(dǎo)和治理國家的重要體現(xiàn)。正如黨的十九屆六中全會指出的，在全面依法治國上，中國特色社會主義法治體系不斷健全，法治中國建設(shè)邁出堅(jiān)實(shí)步伐，黨運(yùn)用法治方式領(lǐng)導(dǎo)和治理國家的能力顯著增強(qiáng)。

“四大檢察”中，與具有深厚歷史底蘊(yùn)的刑事檢察職能不同，相比中國共產(chǎn)黨百年苦難輝煌和人民檢察制度90年風(fēng)雨歷程，公益訴訟檢察更像是一個(gè)稚嫩的孩童。這項(xiàng)新制度順應(yīng)時(shí)代要求、呼應(yīng)人民期盼，經(jīng)過幾年不斷探索和發(fā)展，已經(jīng)成為人民群眾美好生活的忠實(shí)守護(hù)者，民之所向，光之所及。

新制度，為人民美好生活而立

放眼世界，公益訴訟起源最早可追溯于古羅馬時(shí)期授權(quán)市民代表社會集體進(jìn)行的起訴。我國的公益訴訟制度可追溯至新民主主義革命時(shí)期。1939年的《陜甘寧邊區(qū)高等法院組織條例》和1941年的《晉冀魯邊區(qū)高等法院組織條例》，都有關(guān)于檢察員作為訴訟當(dāng)事人或公益代表人參與民事訴訟的規(guī)定。而公益訴訟真正進(jìn)入我國大眾視野，則是在20世紀(jì)90年代。

關(guān)于公益訴訟，有兩個(gè)重要的事件不得不提。1996年，福建省公民邱建東因打電話被多收0.6元錢而將電信局告上法庭，揭開了我國公益訴訟實(shí)踐的序幕。另一件則是1997年河南省南陽市某縣檢察院辦理的國有資產(chǎn)流失案，該縣檢察院以原告身份向法院提起訴訟，將低價(jià)轉(zhuǎn)讓國有資產(chǎn)的某鎮(zhèn)工商所告上了法庭。

從歷史的觀點(diǎn)看，這些被視為改革開放后公益訴訟的開山之作，不僅開啟了“準(zhǔn)公益訴訟”模式的司法探索，也為日后檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟主體力量的崛起埋下了伏筆。

其后，全國檢察機(jī)關(guān)提起類似的民事公益訴訟達(dá)200多起。但是由于缺乏法律明確依據(jù)，檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟被叫停了。

新時(shí)代呼喚和孕育著實(shí)踐和制度的創(chuàng)新。如何解決經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展中不可避免的社會治理難題？檢察公益訴訟作為一個(gè)全新的解決方案，黨中央一系列重大決策接踵而至——

2014年10月，黨的十八屆四中全會審議通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”。為期兩年的檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)工作很快展開。

2017年6月27日，全國人大常委會審議通過修改民事訴訟法、行政訴訟法的決定，正式建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。

這一年的9月11日，第二十二屆國際檢察官聯(lián)合會年會在北京召開，會議主題正是“為公益服務(wù)的檢察”。習(xí)近平總書記在賀信中指出，檢察官作為公共利益的代表，肩負(fù)著重要責(zé)任。此時(shí)，經(jīng)歷了兩年試點(diǎn)之后，檢察公益訴訟在全國范圍內(nèi)全面鋪開。

2018年4月，新制定的英烈保護(hù)法專門增加檢察機(jī)關(guān)就侵害英烈姓名、肖像、名譽(yù)、榮譽(yù)提起公益訴訟的條款。同年10月26日，全國人大常委會修訂人民檢察院組織法，明確公益訴訟作為檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)之一。

2019年1月，最高人民檢察院迎來內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)重塑性變革。在重新設(shè)置的十個(gè)檢察業(yè)務(wù)廳中，第八檢察廳的設(shè)置過程較為特殊。“在2018年7月6日，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第三次會議，審議通過《關(guān)于設(shè)立最高人民檢察院公益訴訟檢察廳的方案》。最高檢于2018年8月成立公益訴訟檢察廳籌備組，并在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革過程中正式組建第八檢察廳，作為承擔(dān)公益訴訟檢察職能的專門機(jī)構(gòu)?！钡诎藱z察廳廳長胡衛(wèi)列說。

法律制度逐漸完善，機(jī)構(gòu)設(shè)置也已到位。今年，黨中央印發(fā)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》(下稱《意見》)，首次以“中共中央文件”的形式明確檢察機(jī)關(guān)是“保障國家法律統(tǒng)一正確實(shí)施的司法機(jī)關(guān)”“保護(hù)國家利益和社會公共利益的重要力量”。面對公共利益屢遭侵犯而又難以得到司法救濟(jì)的現(xiàn)狀，檢察機(jī)關(guān)以“國家隊(duì)”的身份登場。

助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，公益訴訟的價(jià)值追求

檢察公益訴訟是由黨中央和習(xí)近平總書記親自決策、部署和推進(jìn)的。這項(xiàng)在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的探索中應(yīng)運(yùn)而生的制度，既是國家治理體系的重要組成部分，又是重要保障，可以說是“中國司法制度一大創(chuàng)舉”。

行政公益訴訟是最能彰顯制度價(jià)值的案件類型，辦案環(huán)節(jié)中，設(shè)置了具有鮮明監(jiān)督屬性的訴前程序，以檢察建議的方式督促行政機(jī)關(guān)自我糾錯、依法履職，確立“訴前實(shí)現(xiàn)保護(hù)公益目的是最佳司法狀態(tài)”的目標(biāo)追求，充分發(fā)揮其獨(dú)特程序價(jià)值。

“這就要求檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件不能就案辦案，而要著眼于促進(jìn)國家和社會治理，在辦案過程中深刻分析公益受損原因，對癥下藥、標(biāo)本兼治、鞏固成效，努力做到辦理一案、警示一片、治理一域、造福一方。”胡衛(wèi)列告訴記者，檢察機(jī)關(guān)要通過辦案督促行政機(jī)關(guān)等主體更好地履行法定職責(zé)，激活現(xiàn)有公益保護(hù)機(jī)制，形成公益保護(hù)合力，推動治理體系進(jìn)一步完善。

實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)高度重視檢察機(jī)關(guān)的檢察建議，積極主動進(jìn)行整改，雙方在保護(hù)公益方面的共識、合力不斷增強(qiáng)。2020年，檢察機(jī)關(guān)發(fā)出訴前檢察建議11.8萬件，行政機(jī)關(guān)整改回復(fù)率99.4%，更多問題訴前即獲解決。

對于跨地域難啃的“硬骨頭”，最高檢帶頭辦案，“萬峰湖專案”就是最高檢直接立案辦理的第一起公益訴訟案件，由最高檢副檢察長張雪樵擔(dān)任專案組組長，四級檢察機(jī)關(guān)一體化辦案。經(jīng)過一年的多方協(xié)作治理，一湖碧水涌天外的美景再次呈現(xiàn)。

“公益訴訟是推進(jìn)依法行政的良藥?！睍r(shí)任廣西壯族自治區(qū)崇左市市長的何良軍認(rèn)為，公益訴訟檢察是以司法手段保護(hù)公益、促進(jìn)國家治理的一項(xiàng)重要制度安排，能夠幫助解決僅憑單個(gè)或部分行政機(jī)關(guān)難以推進(jìn)和落實(shí)的公益保護(hù)難題，推動完善制度、堵塞漏洞、消除隱患。

在相當(dāng)長一段時(shí)期內(nèi)，公益訴訟的第一重點(diǎn)是生態(tài)環(huán)境。今年3月8日，最高檢發(fā)布了2020年全國檢察機(jī)關(guān)主要辦案數(shù)據(jù)?！斑@些絕對或相對的上升和下降值，不只是簡單的增減，更有公民法治觀念進(jìn)步的深意?！比珖舜蟠碇x資清注意到，公益訴訟檢察在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域立案83744件，占比最高，為55.4%?！斑@說明檢察機(jī)關(guān)服務(wù)生態(tài)文明建設(shè)，把環(huán)境保護(hù)放在了很重要的位置，也取得了很好成效?！彼f。

實(shí)踐中，遠(yuǎn)不止生態(tài)環(huán)境。以2020年為例，這一年，全國檢察機(jī)關(guān)通過公益訴訟檢察，督促收回土地使用權(quán)出讓金49.3億元；督促查處、收回銷售、流通中的假冒偽劣食品37.8萬千克，假藥和走私藥品456.5千克等。

聚焦與人民群眾息息相關(guān)的身邊事，最高檢接連部署一系列公益訴訟專項(xiàng)監(jiān)督活動。繼“保障千家萬戶舌尖上的安全”“攜手清四亂、保護(hù)母親河”“守護(hù)海洋”“公益訴訟守護(hù)美好生活”等專項(xiàng)監(jiān)督活動之后，今年，最高檢決定自2021年8月1日至2022年7月31日，在全國檢察機(jī)關(guān)部署開展為期一年的“為民辦實(shí)事 破解老大難”公益訴訟質(zhì)量提升年專項(xiàng)活動，明確提出妥善解決一批公益保護(hù)“老大難”問題、推動補(bǔ)足一批社會治理短板和制度漏洞等目標(biāo)，各地檢察機(jī)關(guān)列出為民辦實(shí)事清單，正逐項(xiàng)完成。

行走在“無人區(qū)”，勇于探索“新大陸”

沿著舊地圖永遠(yuǎn)找不到新大陸。中國共產(chǎn)黨自誕生的那刻起就與“新”結(jié)合在一起。在自身理論和實(shí)踐上不斷創(chuàng)新，帶給整個(gè)國家整個(gè)民族“新意”，帶來了生機(jī)與希望。

如果說檢察公益訴訟已經(jīng)是一項(xiàng)全新的制度，那“等”外領(lǐng)域探索更如同行走在無人區(qū)，無先例可循。

兩年前，黨的十九屆四中全會提出了“拓展公益訴訟案件范圍”的要求。最高檢將“等”外領(lǐng)域探索原則由“穩(wěn)妥、積極”調(diào)整為“積極、穩(wěn)妥”，強(qiáng)調(diào)不僅要把法律明確賦權(quán)領(lǐng)域案件辦好、辦扎實(shí)，還要以高度負(fù)責(zé)的精神，積極辦理群眾反映強(qiáng)烈的其他領(lǐng)域公益訴訟案件，為健全完善立法提供實(shí)踐依據(jù)。

兩年來，為貫徹落實(shí)這一要求，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟辦案實(shí)踐中積極探索、穩(wěn)妥推進(jìn)案件范圍拓展，辦理了一批包括安全生產(chǎn)、公共衛(wèi)生、網(wǎng)絡(luò)侵害、文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)、特殊群體權(quán)益保障等領(lǐng)域公益損害案件，各地檢察機(jī)關(guān)紛紛作出有益嘗試。

“這幾年來最大的感觸就是要有創(chuàng)新的思路和想法，不能身子已經(jīng)過河，腦子還在河對岸，創(chuàng)新思維要貫穿公益訴訟工作全過程?！鼻嗪Ｊz察院第七檢察部主任劉建志說。

今年2月，青海省檢察院接到群眾和相關(guān)部門反映，現(xiàn)役軍人、殘疾人等特殊群體持有效證件免費(fèi)乘坐市內(nèi)公共汽車的優(yōu)待政策在西寧市公交系統(tǒng)沒有落實(shí)到位，還停留在“紙面優(yōu)待”。青海省檢察院以行政公益訴訟對此立案，檢察機(jī)關(guān)走訪多家單位，與各方合力推動優(yōu)待政策落地落實(shí)。

自今年4月1日起，在西寧市，現(xiàn)役軍人持有效證件可免費(fèi)乘坐市區(qū)公交車了。殘疾人免費(fèi)乘坐西寧市內(nèi)公交車惠殘政策也從今年5月14日起開始正式落地實(shí)施。

參與案件辦理的劉建志告訴記者，辦案過程中，也曾聽到質(zhì)疑的聲音，“殘疾人乘坐公交車，和檢察院有啥關(guān)系？”劉建志認(rèn)為，檢察公益訴訟就是先有實(shí)踐，再總結(jié)成理論指導(dǎo)實(shí)踐。青海省殘聯(lián)維權(quán)部部長李華說，他是殘疾人免費(fèi)乘車地方立法的直接參與者，這項(xiàng)工作的完全落地，就是雙贏多贏共贏。

辦案是對疑問最好的解答。2020年7月，重慶市檢察院第五分院辦理了一起監(jiān)督履行贍養(yǎng)扶助義務(wù)民事公益訴訟案，讓年邁老人老有所養(yǎng)?！凹扔欣诩皶r(shí)保障老年人的合法權(quán)益，又能避免因父母作為原告而使家庭關(guān)系無法修復(fù)，以個(gè)案辦理實(shí)現(xiàn)較大范圍的警示教育效果，有利于弘揚(yáng)社會主義核心價(jià)值觀。”該院副檢察長李存國說。

2020年，全國檢察機(jī)關(guān)對群眾反映強(qiáng)烈的新領(lǐng)域公益損害問題立案2.7萬件，是2019年的3.4倍。公益訴訟檢察的“等”外領(lǐng)域探索，經(jīng)受住了實(shí)踐的檢驗(yàn)，一些領(lǐng)域的探索已經(jīng)在法律層面落地實(shí)施。比如已經(jīng)開始施行的軍人地位和權(quán)益保障法、安全生產(chǎn)法和個(gè)人信息保護(hù)法，都專門設(shè)立了公益訴訟條款。

目前，全國各省級人大常委會已經(jīng)出臺的加強(qiáng)公益訴訟檢察工作的決定中，都根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r和公益侵害的突出問題，對法律規(guī)定的“等”外情況作了細(xì)化，為地方檢察機(jī)關(guān)拓展案件范圍提供了依據(jù)。

越依靠群眾，越充滿機(jī)遇和希望

行程萬里，人民至上，民心是最大的政治。

黨的十九屆六中全會強(qiáng)調(diào)，全黨必須永遠(yuǎn)保持同人民群眾的血肉聯(lián)系，踐行以人民為中心的發(fā)展思想，不斷實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益，團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)全國各族人民不斷為美好生活而奮斗。

縱觀中國歷史，“得民心者得天下，失民心者失天下”是一個(gè)鐵律?；谶@樣清醒的認(rèn)識，中國共產(chǎn)黨百年來始終把全心全意為人民服務(wù)作為黨的根本宗旨，把“一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去”作為重要的領(lǐng)導(dǎo)方法和工作方法，檢察工作也從未脫離這個(gè)主線。

公益是國家利益和社會公共利益的簡稱，是所有社會成員共同享有的一種社會福祉和利益，人們享有的共同利益必須人人用實(shí)際行動予以保護(hù)，僅僅靠檢察機(jī)關(guān)，能做的遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。行政機(jī)關(guān)、廣大人民群眾，都是檢察機(jī)關(guān)可以依靠的，共同保護(hù)公益的強(qiáng)大力量。工作開展過程中，行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)聯(lián)系密切，但是，如何引導(dǎo)更廣泛的人民群眾參與進(jìn)來？

公益訴訟工作開展初期，線索發(fā)現(xiàn)難是一大問題。廣辟公益訴訟案源渠道，是獲取公益訴訟案件線索必須首先解決的問題。

2018年9月4日，內(nèi)蒙古自治區(qū)包頭市石拐區(qū)第一批公益訴訟志愿者正式上崗。石拐區(qū)檢察院從區(qū)基層人大代表、群眾中聘任22名公益訴訟志愿者，建立志愿者微信群提供案件線索，發(fā)動群眾力量讓公益訴訟走進(jìn)“千家萬戶”。

“接過聘書，就肩負(fù)了一份責(zé)任，更意味著我正式成為保護(hù)公共利益的一名志愿者?！笔諈^(qū)志愿者王二云說。

同樣，陜西省寶雞市眉縣金渠鎮(zhèn)范家寨村村民對公益訴訟的概念體會更深。通村公路旁的通訊電纜桿被風(fēng)吹斷，非常危險(xiǎn)，公益訴訟志愿者及時(shí)反映情況，檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查取證后向相關(guān)部門提出檢察建議，斷桿被及時(shí)更換，安全隱患得以消除。

寶雞有12個(gè)縣區(qū)，呈現(xiàn)“六山一水三分田”的格局，有13支公益訴訟志愿服務(wù)隊(duì)伍和1500名志愿者活躍在這片土地上。據(jù)該院公益訴訟部門檢察官介紹，志愿服務(wù)隊(duì)伍注重在邊遠(yuǎn)山區(qū)、三省交界和交通不便、人跡罕至的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊選取隊(duì)員，實(shí)現(xiàn)了志愿服務(wù)全覆蓋。

檢察官告訴記者，工作中感受最深的體會就是：公益訴訟工作的基礎(chǔ)在群眾中，發(fā)展?jié)摿υ谌罕娭?，?chuàng)新源泉在群眾中，越是依靠了群眾，就越充滿發(fā)展的機(jī)遇和希望。

永葆熱情，廣闊舞臺大有可為

群眾的廣泛參與賦予了檢察公益訴訟更加旺盛的生命力。但是作為一個(gè)新生事物，無論是理念、理論層面，還是實(shí)踐、實(shí)務(wù)層面，仍面臨很多困難和挑戰(zhàn)。檢察機(jī)關(guān)要肩負(fù)起這一時(shí)代使命，建設(shè)一支高素質(zhì)的檢察公益訴訟隊(duì)伍是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的基本前提。

“我們是什么樣，公益訴訟檢察就是什么樣?！痹诘诎藱z察廳的一次黨日活動中，胡衛(wèi)列的一席話讓人感受到了檢察官肩負(fù)的職責(zé)和使命。

投身公益訴訟檢察事業(yè)，需要極大的熱情，也需要極強(qiáng)的專業(yè)精神。湖北省檢察院第八檢察部主任、三級高級檢察官王朝陽，他的生命定格在了他熱愛的公益訴訟檢察事業(yè)上?！八鹾狭斯嬖V訟這項(xiàng)嶄新的事業(yè)所應(yīng)有的內(nèi)在精神品質(zhì)。有理想，有高度，有情懷，有真誠的愛心，有法治的堅(jiān)守，還有超前的眼光、寬闊的視野……”他的精神感染著身邊的每一個(gè)人，也成為激勵和感召公益訴訟檢察人的一面旗幟。

不斷提升自我，是為了更好地出發(fā)。從試點(diǎn)迄今，在黨中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和社會各界大力支持下，檢察機(jī)關(guān)公益訴訟工作快速發(fā)展，成果豐碩，為世界提供了最大規(guī)模的公益訴訟實(shí)踐中國樣本。近三年來，全國檢察機(jī)關(guān)每年辦案數(shù)量已經(jīng)穩(wěn)定在10萬件以上，2020年首次突破15萬件。

今年7月1日，千呼萬喚始出來的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》(下稱《規(guī)則》)開始正式施行?！兑?guī)則》系統(tǒng)總結(jié)、提煉了公益訴訟檢察實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，明確并細(xì)化辦理公益訴訟案件的具體程序，為檢察機(jī)關(guān)辦案提供了統(tǒng)一的規(guī)范依據(jù)。

公益訴訟檢察工作既有廣闊舞臺，也面臨更大挑戰(zhàn)。《規(guī)則》解決了一部分難題，更多問題還需要在實(shí)踐中摸索。比如，食品藥品安全領(lǐng)域懲罰性賠償制度，實(shí)踐中和理論上還存在分歧；安全生產(chǎn)、個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域訴訟請求如何確定等。始終行進(jìn)在無人區(qū)，邁出的每一步都具有探索性。

胡衛(wèi)列表示，公益訴訟是具有主動性的檢察職能，要把法律監(jiān)督機(jī)關(guān)和公共利益代表兩種身份融合好，把擔(dān)當(dāng)意識和司法理性結(jié)合起來，既擔(dān)當(dāng)作為，又恪守邊界，處理好各方主體特別是與行政機(jī)關(guān)在維護(hù)公共利益中的關(guān)系，形成監(jiān)督制約的良性關(guān)系。

“在兩個(gè)一百年交匯的歷史時(shí)期，人民群眾的需求發(fā)生了變化，不變的是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能，《意見》對我們提出了明確要求。檢察機(jī)關(guān)是為大局服務(wù)的，這也是判定工作重點(diǎn)的標(biāo)準(zhǔn)。公共利益歸根結(jié)底是人民的利益，公益訴訟作為一項(xiàng)著眼于維護(hù)公共利益的司法制度，從政治上看，其實(shí)也是一項(xiàng)黨的民心工程。辦好每一起案件，就是厚植黨的執(zhí)政基礎(chǔ)?！睂τ谙乱徊焦ぷ?，胡衛(wèi)列表示，一方面要鞏固辦案成果，穩(wěn)數(shù)量、提質(zhì)效，另一方面，也要通過辦案獲得更廣泛的社會認(rèn)同，更加充分地彰顯制度效能。同時(shí)，通過指導(dǎo)性案例、檢答網(wǎng)等及時(shí)回應(yīng)實(shí)踐中的問題，推動完善相關(guān)的司法解釋，推動更多單行法中寫入公益訴訟條款，研究論證公益訴訟單獨(dú)立法，深化理論研究。

公益訴訟檢察不是冰冷的法律制度，而是關(guān)聯(lián)著新時(shí)代人民群眾美好生活需要的鮮活檢察實(shí)踐，連接著人民群眾的物質(zhì)和精神需要，能夠觸動人內(nèi)心溫暖柔軟的地方。未來，檢察機(jī)關(guān)將繼續(xù)守護(hù)綠水青山、維護(hù)舌尖上的安全、繼續(xù)深化文物保護(hù)等領(lǐng)域探索，也關(guān)注人臉識別、個(gè)人信息保護(hù)等領(lǐng)域的痛點(diǎn)難點(diǎn)問題，讓人民群眾有美好生活環(huán)境的同時(shí)，擁有更加富足的精神家園。

曾經(jīng)，國家興亡，匹夫有責(zé)；而今，民族復(fù)興，擔(dān)當(dāng)有我。凝聚公益保護(hù)共識，打造社會治理共同體，每個(gè)人都是新時(shí)代的“劇中人”，公益訴訟檢察將為人民美好生活，奉獻(xiàn)應(yīng)有的光和熱。

閆晶晶